El Estado Paraguayo ha tomado diversas iniciativas para dar respuesta a las demandas de la población en materia de vivienda. Se pueden distinguir claramente tres facetas de esa respuesta: la primera, la intervención directa del estado como promotor, constructor y financiador de viviendas; una segunda, como organizador y rector de un sistema de financiamiento de la vivienda por medio de mecanismos de ahorro y préstamo; una tercera, en la que el Estado se limitó a canalizar subsidios directos a la demanda.

1. La era del estado promotor, constructor y financiador de viviendas

En el mes de agosto de 1964 el Estado paraguayo, mediante la Ley N° 970, decidió crear el Instituto Paraguayo de Vivienda y Urbanismo (IPVU), como persona jurídica de derecho público y autárquica, con el manifiesto propósito de "...facilitar a las familias en forma directa o por intermedio de otras entidades estatales, comunales o privadas, la satisfacción de sus necesidades de vivienda, como así mismo, planificar, orientar y promover el crecimiento de las ciudades y centros urbanos". La Ley le daba al IPVU amplias facultades que, en materia de vivienda, iban desde la preparación de planes de vivienda y urbanización, su construcción y financiamiento, la compra venta, permuta o arrendamiento de viviendas de su propiedad; el establecimiento de sistemas de ahorro; el fomento de la industrialización de la construcción; adiestramiento del personal técnico, administrativo y obrero; concesión de préstamos; asistencia a las familias en procesos de autoconstrucción.

Complementariamente, para que pueda cumplir con el mandato del planificar, orientar y promover el crecimiento, se le facultó al IPVU a determinar el estado urbanístico de la nación; establecer los medios para trazar planes de desarrollo nacionales o cumunales; preparar planes reguladores; asistir a los municipios que contaban con oficinas técnicas especializadas, revisar y proponer modificaciones a los programas de obras y servicios públicos; y participar en las organizaciones regionales o de cooperación intermunicipal.

Para el logro de su objetivo y el cumplimiento de las citadas funciones, se le otorgó un capital nominal de 1.000 millones de guaraníes y una amplia gama de fuentes de financiamiento: asignaciones presupuestarias; terrenos fiscales; un gravamen del 1% al la importación de materiales de construcción; terrenos municipales transferidos; asignaciones de las municipalidades; 10% del impuesto inmobiliario recaudado en los municipios; el 1 ½% de las rentas ordinarias municipales; el producto de las ventas y arrendamientos; el producto de la emisión y colocación en el mercado de bonos.

Con esas atribuciones y recursos, sin embargo, sus resultados fueron notoriamente limitados. La acción del IPVU ha tenido un impacto poco significativo, ya que desde su creación en 1964, ha construido un promedio de 170 unidades habitacionales por año, llegando a un total de 4.300 unidades hacia 1990. A pesar del pobre record de ejecución que mostró el IPVU en sus casi tres décadas de existencia como ejecutor estatal, no es sino hasta 1992 que mediante decreto ley N° 27 del 24 de marzo de 1992, se procedió a su extinción como entidad autárquica del estado y se traspasaron todos sus bienes derechos y obligaciones al CONAVI.

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2. El Crédito Hipotecario y el Sistema de Ahorro y Préstamos para la Vivienda.

A finales de 1971, mediante Ley N° 325 se creó el Banco Nacional de Ahorro y Préstamo para la Vivienda y el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, constituido por el Banco Nacional de la Vivienda (BNV) y por las Sociedades de Ahorro y Préstamo para la Vivienda (SAPV's). El objeto y funciones del BNV reflejaban el pensamiento de la época: la variable crítica de la vivienda era su financiamiento. Es así que la Ley definió como el objetivo del BNV el "... facilitar y promover el financiamiento a través de las sociedades para la adquisición, construcción, ampliación y refacción de viviendas, como así mismo el terreno donde construirlas".

Para lograr ese propósito, la Ley le concedía al BNV amplias funciones y potestades: le facultaba para promover la creación de SAPV's y otorgarles asistencia técnica y financiera; establecer normas de funcionamiento y operación de las SAPV's; conseguir y destinar recursos de fuentes nacionales y extranjeras para el financiamiento de viviendas; administrar fondos de terceros en depósito. Se le facultaba también a operar seguros de depósitos y de préstamos hipotecarios y supletoriamente, seguros de desgravamen, de accidente o enfermedad y de incendios. Finalmente, se le facultaba para desarrollar un mercado secundario de hipotecas y afianzar a las SAPV's; para emitir bonos de vivienda como títulos valor redimibles y con respaldo de su cartera hipotecaria; esos bonos así emitidos contaban además de la garantía de la cartera hipotecaria del BNV y la garantía ilimitada del Estado.

Así lo concebido, el BNV era la cabeza del sistema, regulador y normalizador, fijador de encajes, otorgante de asistencia técnica, prestamista de última instancia, generador de mercados secundarios y fiador del sistema; una suerte de banco central de la vivienda.

Para que pueda cumplir con todas estas funciones se le dotó al BNV de un capital de Gs. 500 millones, la mitad del capital nominativo con que se constituyó el IPVU, siete años antes. De lo que se ha podido establecer, el único aporte de capital que realizó el Estado fue por Gs. 63 millones transferidos por el Ministerio de Hacienda, que a la fecha equivalía a un monto del orden de medio millón de dólares. En resumen, el BNV recibió amplísimas facultades para desarrollar un verdadero "sistema de financiamiento hipotecario" pero al mismo tiempo, recibió efectivamente, recursos muy limitados para ejercer su rol. Capitalizaciones posteriores se hicieron para responder por las garantías de depósitos luego de la crisis de 1995 del sistema financiero, que se manifestó en el sistema SAPV en 1997.

Con base en esta legislación se desarrolló el Sistema de Sociedades de Ahorro y Préstamo que, para 1995, lo conformaban nueve instituciones que lograron importantes captaciones y colocaciones de créditos. Según los datos de la evaluación del Programa de Apoyo al Reordenamiento del Sector Habitacional, los depósitos crecieron entre 1993 y 1997, como consecuencia de la liberación del sistema financiero, en un 47% promedio anual, llegando a tope máximo de por encima de US$ 114 millones y los activos superaron los US$ 70 millones; los préstamos hipotecarios también crecieron aunque a un ritmo menor, llegando a un tope de US$ 60 millones para 1996. La Ley posibilitaba también la formación de sociedades mutuales en las que los ahorristas se constituyeron en socios y los depósitos de constitución de los fundadores en garantía de los depósitos. A más de la sujeción de las normas del BNV, estas sociedades estaban reguladas por la ley de cooperativas; el reglamento de la ley diferenciaba en "Sociedad" a las anónimas y "Mutual" a estas últimas.

Mediante Ley N° 1.378 fueron ampliadas las funciones del BNV y en el artículo 2° se le facultaba a "promover, proyectar, financiar y ejecutar ... viviendas económicas de interés social". A esos efectos, el BNV quedó facultado para fijar la política crediticia de interés social, fijar las tasas de interés, aprobar proyectos, fijar normas mínimas y emitir bonos. Adicionalmente estaba facultado para organizar y administrar un "sistema de ahorro programado voluntario" y por fuerza de ley, el 50% de las carteras de las SAPV's estaba destinado a otorgar préstamos para los sectores de la producción y que el 25% de esa cartera se destine obligatoriamente a "viviendas económicas de interés social".

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3. Sistema de Subsidio Habitacional Directo y Redescuento

Para 1990, el Estado paraguayo decidió crear una nueva entidad "autárquica" denominada Consejo Nacional de la Vivienda, CONAVI, con personería jurídica, patrimonio y administración propios. El objetivo de CONAVI es "fijar la política nacional de la vivienda en el marco de las políticas macro - económicas y del Plan Nacional de Desarrollo que las expresa, tendientes a satisfacer las demandas de vivienda y soluciones habitacionales"... CONAVI se constituyó así en el rector y cúpula del sector al que fueron subordinados tanto el BNV como el IPVU. Esta vez la institución autárquica CONAVI no nació con capital. Se le determinó un patrimonio cuyo ingrediente principal es la suma que anualmente le asigna el Presupuesto General de Gastos de la Nación. Con la creación del CONAVI se sentaron además las bases para la introducción de un nuevo mecanismo de financiamiento para las familias de menores ingresos: el subsidio habitacional directo, complementado por el crédito.

Las bases filosóficas de la política intentaron enmarcarse en las políticas globales del Gobierno paraguayo y en particular en la necesidad de reactivación económica. Remarcan conceptos como la igualdad de oportunidades, el acceso a la vivienda como piedra angular de la política, la necesidad de la ayuda estatal y su progresividad, el enfoque de esa ayuda estatal hacia la demanda, la visión de estas ayudas - entiéndase subsidios directos a la demanda - como la principal inversión estatal en materia habitacional, la participación del sector privado en la financiación de créditos complementarios en condiciones de mercado, el fomento del ahorro sistemático, la libertad de elección, la no intervención del estado en la construcción de soluciones, etc.

Es en este contexto que se genera el Programa de Apoyo al Reordenamiento del Sector Habitacional., con apoyo técnico y financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este programa se inscribió en el proceso de reforma y modernización del Estado y tenía aspiraciones de contribuir a la reforma estructural del sector. Es por ello que, desde sus inicios, enfatizaba en la necesidad de la reforma y desarrollo de una nueva capacidad institucional.

El programa apoyaba fuertemente al BNV para que desempeñe su rol de banco de segundo piso y permita el desarrollo de operaciones de crédito hipotecario de parte de los intermediarios financieros. Para ello, dejó a su carga la operación de una línea de redescuento de US$ 25 millones.

Los resultados de estos esfuerzos han sido ampliamente evaluados, documentados, analizados y socializados en el informe de Evaluación Ex Post del Programa.

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Fuente: Informe de la Consultoría: Apoyo a la Revisión del Marco Legal e Institucional del Sector Vivienda de Paraguay. Consultor Arq. Alberto de Guzmán Garcés - Asunción, Paraguay, 2004